Il completamento della riforma in senso federale dell’ordinamento

 

Con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, recante modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione è stato dato avvio al potenziamento e alla valorizzazione del ruolo delle autonomie territoriali. Tuttavia, a quasi tre anni di distanza dall’approvazione del referendum confermativo, occorre prendere atto che il nuovo impianto della ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni delineato nella scorsa legislatura ha mostrato evidenti lacune e palesi incongruenze. A conferma di tale situazione di sofferenza interistituzionale si possono citare gli ormai innumerevoli ricorsi presentati alla Corte Costituzionale avverso leggi statali o regionali ritenute, di volta in volta, invasive di competenze costituzionalmente attribuite.

Le difficoltà interpretative destate dalla lettura del vigente quarto comma dell’articolo 117 della Costituzione, che reca la cosiddetta "clausola residuale sulla competenza legislativa regionale" e, più in generale, l’elevata conflittualità tra i diversi livelli di governo in ordine all’esercizio delle rispettive potestà legislative ha posto il giudice delle leggi nella condizione, non sempre agevole, di dover adottare, ai fini della risoluzione delle controversie sollevate, opzioni il più possibile coerenti con l’intero impianto delineato dallo stesso articolo 117. Con l’avvio della XIV legislatura, il Governo e la sua maggioranza parlamentare si sono pertanto trovati di fronte alla necessità di integrare e completare la riforma in senso federale dell’ordinamento, al fine di dare piena attuazione dell’articolo 5 della Costituzione, che, come è noto, reca i principî del riconoscimento e della promozione delle autonomie locali, del decentramento amministrativo nei servizi che dipendono dallo Stato e dell’adeguamento della legislazione statale alle esigenze dell’autonomia e del decentramento. Tale intervento è stato inserito nel quadro di una riforma costituzionale di più ampia portata, che coniuga la devoluzione di una più ampia potestà legislativa alle Regioni con la previsione di un Senato federale, con il superamento del bicameralismo perfetto e, non ultimo, con il rafforzamento delle prerogative riconosciute al Primo Ministro. Si tratta del disegno di legge costituzionale di riforma della parte seconda della Costituzione che, dopo una prima lettura da parte del Senato, è stato esaminato con particolare cura sia dalla Commissione Affari costituzionali, che mi onoro di presiedere, che dall’Assemblea della Camera dei Deputati che, proprio la scorsa settimana, nella seduta di venerdì 15 ottobre, lo ha approvato con modifiche.

 

 

I padri costituenti attribuirono una valenza costituzionale al diritto alla salute, configurandolo, al primo comma dell’articolo 32 della Costituzione, ed introducendo la garanzia di "cure gratuite agli indigenti".

Risale invece al 1958 l’istituzione del Ministero della Sanità, al quale furono conferite le funzioni fino a quel momento espletate dall’Alto Commissario alla sanità, operante, sin dal 1945, nell’ambito del Ministero dell’interno. Dieci anni più tardi, con la legge 12 febbraio 1968 (cosiddetta "legge Mariotti") si procedette alla regionalizzazione degli enti ospedalieri, coerentemente con quanto stabilito nell’originario testo dell’articolo 117 in ordine all’attribuzione, a ciascuna regione, del compito di emanare norme legislative nella materia "assistenza sanitaria ed ospedaliera", comunque nei limiti dei principî fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.  Proseguendo in questo rapido excursus, occorre citare la legge 23 dicembre 1978, n.833 che ha istituito il Servizio Sanitario Nazionale ed ha unificato in appositi centri organizzativi, denominati unità sanitarie locali (USL) la gestione dell’intero settore dell’assistenza sanitaria e ospedaliera, della profilassi, della riabilitazione, dell’igiene pubblica e dei servizi assistenziali. Successivi interventi normativi hanno comportato l’introduzione di tickets per le cure sanitarie e l’assistenza farmaceutica, l’approvazione del primo piano sanitario nazionale, nonché la previsione di standards di operatività ed efficienza degli ospedali, con riferimento ai posti letto ed alle attrezzature disponibili e del personale.  Su questo impianto normativo, qui riassunto in modo necessariamente sintetico, è intervenuta la riforma del titolo V approvata nella scorsa legislatura, a seguito della quale nel vigente terzo comma dell’articolo 117 della Costituzione, è ora la "tutela della salute" la materia su cui le Regioni godono di potestà legislativa concorrente. Nella medesima occasione, il legislatore costituzionale ha introdotto, nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato, e più precisamente alla lettera m) del secondo comma del predetto articolo 117, la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale". Tale locuzione, come precisato nella sentenza della Corte Costituzionale n. 282 del 2002, non può ritenersi riferita ad una "materia" in senso stretto, configurandosi, invece, come una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti.

In un’ottica federale, il Governo e la sua maggioranza ritengono che tale ultima disposizione, che non è stata peraltro interessata dalle modifiche costituzionali approvate dalla Camera dei deputati, debba essere affiancata da una norma volta ad assicurare che l’erogazione delle prestazioni sociali, e sanitarie in particolare, sia garantita, in applicazione del principio di sussidiarietà, al livello più vicino alla collettività interessata, e comunque più congruo ad assicurare l’efficacia della prestazione, sia esso la Regione o l’ente locale. Alla realizzazione di tale finalità è stato ispirato l’articolo 30 del disegno di legge costituzionale n. 2544, presentato dal Governo al Senato, ai sensi del quale, si attribuisce alle Regioni una competenza legislativa esclusiva in talune materie, tra le quali viene infatti ricompresa, alla lettera a) del nuovo quarto comma dell’articolo 117 della Costituzione, anche la "assistenza e organizzazione sanitaria". Si tratta, com’è noto, di una disposizione già recata dal progetto di legge costituzionale relativo alla cosiddetta "devolution", presentato dal Ministro Umberto Bossi, esaminato in prima lettura sia dal Senato che dalla Camera e quindi confluito nel più complessivo disegno di legge costituzionale di riforma della parte seconda della Costituzione, nella consapevolezza che una modifica della forma di Stato in senso realmente federale non può prescindere dal conferimento in positivo alle Regioni di una potestà legislativa di tipo esclusivo in un nucleo di materie particolarmente significativo. Nel corso dell’esame referente presso la Commissione Affari costituzionali della Camera, la maggioranza ha quindi ritenuto opportuno operare un definito chiarimento in ordine al quadro complessivo della ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni in materia di salute.  A tale proposito, preso atto che, a seguito dell’esame del provvedimento da parte del Senato, la materia "assistenza e organizzazione sanitaria" è stata attribuita alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni, si è ritenuto incongruo il mantenimento della "tutela della salute" tra le materie per le quali le Regioni stesse esercitano una potestà legislativa concorrente, nell’ambito dei principî fondamentali stabiliti con leggi dello Stato.

Nello stesso tempo, la Commissione Affari costituzionali ha optato per l’inclusione della materia inerente alla "definizione delle norme generali sulla tutela della salute" nell’ambito della potestà legislativa esclusiva dello Stato, mediante l’introduzione di un’apposita lettera m-bis) al secondo comma del citato articolo 117.  Tale scelta è stata successivamente confermata anche dall’Assemblea della Camera.

 

 

Detto questo sotto il profilo costituzionale e parlamentare, nella parte conclusiva del mio intervento intendo esporre le ragioni che mi inducono a ritenere che il completamento della riforma in senso federale dell’ordinamento e, in particolare, la nuova ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni in materia di salute, approvata da ultimo dalla Camera dei deputati, non possa che essere ritenuto soddisfacente.

A tale proposito, senza entrare nel merito di argomenti che saranno trattati nelle successive tavole rotonde dedicate agli aspetti finanziari del modello sanitario federalista e al principio di sussidiarietà, ritengo che l’introduzione del federalismo nella sanità abbia le potenzialità per determinare maggiore efficacia, efficienza ed economicità per l’intero comparto della sanità. Ciò vale sia con riferimento alla soluzione dei problemi di ordine organizzativo e gestionale che, e soprattutto, con riguardo alla garanzia per il cittadino-utente di poter godere pienamente del diritto alla salute che, come ho già avuto modo di ricordare, ma vale la pena ripeterlo, l’articolo 32 della nostra Carta costituzionale, riconosce quale "fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività".

E’ pur vero che, da parte di taluni, è emersa la preoccupazione che dall’effettiva attuazione del processo di devolution in materia sanitaria possano derivare rilevanti disuguaglianze per i cittadini residenti in diverse regioni in ordine all''accesso e la qualità dei servizi offerti in ambito sanitario.

Ma occorre ricordare che il federalismo in genere, e il federalismo nella sanità in particolare, non può essere considerato la soluzione di tutti i problemi del comparto sanitario. Esso, in definitiva, non è che uno strumento, che, in quanto tale, può condurre a risultati virtuosi o scadenti in ragione di come viene impiegato. E’ chiaro quindi che se il Governo e la maggioranza hanno fatto la loro parte, delineando una nuova ripartizione di competenze ed un nuovo sistema di rapporti tra i diversi livelli di governo, che mi auguro possa entrare in vigore al più presto, dovrà essere precipua responsabilità di ogni esecutivo regionale, nell’ambito della rispettiva programmazione sanitaria, assicurare ai cittadini, per quanto possibile, pari diritti, evitando in tal modo il rischio di una divaricazione nella offerta dei servizi sanitari tra le diverse aree del Paese.

Occorre comunque considerare che "contrappesi" finalizzati a garantire un certo livello di equità in materia sanitaria all’interno del Paese esistono già; basti pensare al Fondo di solidarietà interregionale e ai cosiddetti "livelli essenziali di assistenza".

Del resto, e con questo concludo, lo stesso servizio sanitario nazionale fino ad oggi, a Costituzione e legislazione vigente, non mi pare che sia stato in grado di garantire pienamente, e me ne rammarico, una vera equità a livello geografico.

La questione risiede nel fatto che le differenze, anche in materia sanitaria, fra Nord e Sud e, in tali ambiti, tra regione e regione, hanno radici storiche lontane e proprio in questi termini deve essere affrontata la sfida del federalismo, nella misura in cui esso rappresenta una sorta di nuova strada che può aiutare i decisori politici, a qualsiasi livello di governo, a condurre finalmente a soluzione problemi antichi e, nel contempo, a fronteggiare adeguatamente le questioni poste dalla modernizzazione.

 

 

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